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民粹主义陷阱与金融危机:拉美未完成的改革
发布时间:2019-11-15 13:58:09 来源:未知 阅读量:2091

根据民间传说,中央情报局在奥古斯塔·皮诺元帅反对智利左翼总统阿连德的政变中发挥了重要作用。这个故事是指责美国垄断资本主义政治和商业权力并将黑手伸向拉丁美洲时最常引用的例子。然而,事实更接近于一个无聊而普通的叙述:亨利·基辛格(Henry Kissinger)曾经说过,阿连德的智利是“一个不能激起波澜的小角色,没有锋利的剑可以使用。”

美墨战争基本上奠定了现代美国的地图,一个半世纪后,美国人在他们干预拉丁美洲的漫长历史中经历了成功和失败。这些不计后果、有时粗心大意的活动往往会颠倒当地人民的命运,但很难说这对美国自身的战略利益有什么重大影响,是积极的还是消极的。

继卡斯特罗和切·格瓦拉之后,除了里根总统的游击战丑闻和克林顿总统对北美自由贸易协定(nafta)的热情宣传等插曲之外,拉美在美国继续保持舆论的中心地位将取决于猖獗的毒品问题和特朗普总统关于非法移民和“边境危机”的没完没了的愤怒推文。无论拉丁美洲发生什么,只要这个美国巨人表现出他一贯的傲慢和视而不见,他来自南方的小弟弟就会自动回到后台板的位置,自动死去。它的噪音和骚动将继续成为(美国人的)多彩世界中不可或缺的装饰品。

然而,拉丁美洲的重要性从未因为美国的忽视而消失。

这里的“重要”并不是指拉丁美洲贡献了最好的足球运动员这一众所周知的事实。亚马逊,一个热带雨林,拥有世界上最大和最丰富的生态系统;巴西淡水河谷公司生产的铁矿石和阿根廷安格斯牛肉是国际市场的宠儿。伟大的作家卢萨(Lue Sa)和马尔克斯(Marquez)创造了无数的世界经典——对于那些关心“社会和经济发展”这个沉重命题的人来说,里奥格兰德以南的西班牙-葡萄牙美洲引起了他们持久的关注和担忧,主要是因为它对人类文明做出了丰富多彩的贡献。它是“美化”和“中等收入陷阱”挥之不去的阴影——一个具有独特自然条件的次大陆,深受欧洲文明、6.5亿人口和自称启蒙精神继承者的精英的影响。在摆脱殖民统治近两个世纪后,它不仅在各种发展指标上不断被北方超级大国的邻国粉碎,而且在最近几十年甚至被亚洲新兴国家超越。基本上没有大量的外部地缘政治压力(当然,不包括美国!除了智利、乌拉圭和哥斯达黎加等少数例外,拉丁美洲国家迄今尚未跨过中等水平国家的门槛。他们在好的或坏的发展周期中摇摆不定,但完全崩溃了。它看似潜力巨大,但却永远是“明日的永恒之星”。

皮诺切特

拉丁美洲人自己早就感觉到了两个美洲之间的差距,不同时代的不同拉丁美洲知识分子对此有不同的理解。几乎与托克维尔同时担任国家总统的阿根廷著名学者萨米·恩托(Sammy Nto)在其著作《Facundo》中热情赞扬了美国的成就,认为拉丁美洲的未来在于“成为美国”。乌拉圭散文家洛多对美国在美国-西方战争(古巴独立战争)中的实力和扩张主义感到震惊,在他著名的文章《阿里尔》(Ariel)中,他带着一点调侃的口吻谈到了这个邻居,将北美共和国比作《旧约全书》中桀骜不驯、庸俗的“尼禄”。相比之下,洛多的拉丁美洲理念将更好地继承欧洲精神,成为现代雅典,实现解放者玻利瓦尔的理想,精神和博爱完美,超越美国庸俗的唯物主义。《阿里尔》写于拉丁美洲的经济发展似乎可能赶上美国的时期(1880-1930),所以洛多专注于他的精神生活是合理的。他可能不会想到,一个世纪后,绝大多数拉丁美洲人仍在与稀缺和极其不平等的资源分配作斗争,更不用说美国的“唯物主义”危险,甚至连培养健全心智所必需的教育和社会环境都难以达到。

问题:理解和误解

自今年(2019年)以来,随着阿根廷比索再次大幅贬值,一场严重的经济危机席卷了南锥体最大的经济体。拉丁美洲发展中的问题再次成为人们关注的焦点。

20世纪下半叶至21世纪初拉丁美洲的动荡引起了政治学、经济学、社会学、历史学等学科的广泛关注。现代社会科学的方法在讨论拉丁美洲现象时产生了许多启发性的结果。拉丁美洲发展的经验和教训超出了其自身的成败范围,对世界其他地区具有重要的借鉴意义。自2016年以来,随着西方发达民主资本主义国家民粹主义趋势的兴起,这一点变得越来越明显。当欧洲和北美对民主的弱化和领导人的独裁倾向感到惊讶时,正是拉丁美洲的研究为诊断问题和澄清判断提供了最佳参考和灵感。

由于各种原因,当代学术界对拉丁美洲问题的研究成果缺乏公众舆论的充分认可和传播。尽管指责世界贸易体系、国际货币基金组织(imf)和华盛顿共识(Washington Consensus)应对拉美面临的所有困难的情绪和想法缺乏深刻的理论分析和证据支持,但在诺曼·乔姆斯基(Norman Chomsky)等人的反复宣传下,它们已经成为某种伪常识。具有讽刺意味的是,这种伪常识所代表的世界观是本世纪初席卷拉丁美洲的新民粹主义背后的思维模式。正是这种思维方式导致阿根廷和巴西陷入当前困境,委内瑞拉濒临崩溃。

类似的情况在中国也存在。除了重复上述老生常谈之外,充满情感宣传和错误归因的古代作品,如《拉丁美洲的血管切割》(Vehicles Cut in Latin America),被一些知识界反复重印,甚至狂热追求。

在这一场合,智利经济学家塞巴斯蒂安·爱德华兹(Sebastian Edwards)出版了中国版的《拉丁美洲落后:民粹主义的致命诱惑》(中信出版社:2019),这是一个恰当的祝福。爱德华兹教授不仅是拉丁美洲发展问题的著名专家,他的祖国智利也是拉丁美洲经济发展黑暗中最光明(如果不是唯一)的模式。这本书的英文版出版于2009年,当时全球金融危机席卷全球主要经济体,对拉丁美洲构成了严峻考验。一方面,横向评估拉丁美洲国家应对冲击和从危机中恢复的前景非常重要。另一方面,从20世纪80年代的债务危机、90年代的“新自由主义”改革,到21世纪初左翼的复兴,拉美也经历了曲折的过程,尝试了各种途径和方法,积累了不同成败的宝贵经验。总结和提炼这些经验,找到成功和失败的可能线索,也是拉丁美洲学者的一项紧迫任务。

这本书在这两个领域的表现都非常出色。爱德华兹并没有简单地从经验上描述过去30年从阿根廷到智利到委内瑞拉发生的事情,而是将有关国家的事件和决定纳入一个统一的分析框架来理解。通过这本书,读者可以大致理解为什么拉丁美洲已经到了这个阶段。

问题:分析和比较

爱德华兹教授指出,一个社会的发展将经历从准备到巩固的三个阶段。首先,将通过具体的政策改革消除最浅的政策壁垒,以恢复和重建现有的生产潜力。其次,通过大规模实物资本和人力资本投资促进进一步发展;最后,在制度层面,巩固发展成果,稳定发展趋势,通过创新开发新的发展潜力。

跨越发展阶段并进入成熟发达国家的门槛,通常需要多种制度组合:高效和反应灵敏的政治制度、尊重产权和商业运作的法律制度、开放和鼓励竞争的经济环境、灵活和灵活的劳动力市场、公平合理的社会安全网、健全的财政和货币纪律以及充足的人力资本和基础设施投资。拉丁美洲国家的制度缺陷使得各种改革趋于肤浅,无法触及深层的结构性问题。系统内精英和系统外精英都很难保持他们对改革的长期承诺,从而采取各种短期战略。

回顾历史,本轮拉美危机的根源可以追溯到20世纪上半叶。1929年大萧条重创国际贸易后,原本开放并融入欧洲经济的拉丁美洲国家被孤立,被迫发展自己的工业体系。通过阿根廷经济学家罗尔·普里比什的发展,这种对大萧条的反应已经转变为进口替代工业化的理论体系。他的观点构成了后来依附理论经济学的核心。普里比什认为,像拉丁美洲这样主要出口商品和初级加工产品的经济体将面临制成品价格上涨和初级产品价格下跌的恶性组合,这最终将导致它们自己去工业化和发展的停滞,并成为发达国家的傀儡。

这个理论现在似乎确实有很多问题。澳大利亚和新西兰等许多发达民主国家迄今已将农产品和初级产品出口作为重要支柱产业,智利等拉美最发达国家也依赖铜和其他商品。然而,中国等亚洲新兴国家的出口导向型经济已经超过了拉丁美洲。

阿根廷经济学家prebisch

无论对错,二战后,普里比什成为新成立的联合国拉丁美洲和加勒比国家经济发展委员会(UN Economic Development Committee for Latin American and Caribbean Countries)主席,该委员会主导发展理论本身已有近20年。在他的影响下,拉丁美洲国家继续通过高进口关税、建立垄断性国有企业和高估当地货币等政策推进国家工业化。这种方法在最初十年左右的时间里有很好的数据。然而,这种反出口、反竞争、缺乏创新和灵活性的发展模式一直持续到20世纪70年代。

更糟糕的是,拉丁美洲国家此时没有进行结构性改革,而是大量向西方国家借款,以维持对当地货币和公共支出不切实际的高估。最后,拉丁美洲各国政府积累了巨额公共债务,导致债务危机和通货膨胀率飙升,严重损害了国家的信誉,加剧了经济不平等和社会发展。正是在这一时期,拉丁美洲与美国和亚洲之间的发展差距进一步扩大,没有赶上的迹象。20世纪80年代,政府没有削减公共支出、改革财政纪律和控制公务员工资增长,而是采用了价格控制和货币兑换等非正统经济学,导致通货膨胀恶化。这种情况最终在20世纪80年代末变得难以控制。

因此,爱德华兹强调,阿根廷、玻利维亚、秘鲁、巴西等国在1990年代接受了所谓的“华盛顿共识”。这不是国际货币基金组织和国际资本的强迫,而是它们在面临自身发展困难时做出的积极选择。尽管他们采取的政策有相当一部分来自经济学家和国际组织的建议,但也有许多由现实政治利益主导的机会主义者----这一令人遗憾的组合导致了所谓的"新自由主义十年",而这在很大程度上并不名副其实。

墨西哥和阿根廷都采取了将汇率与美元“挂钩”的方法来抑制通胀,并在建立健全的体系之前匆忙解除了所有资本流动限制,使该国面临热钱流动。这种庞大的货币发行局制度需要高度灵活的劳动力市场来应对国际市场可能出现的波动,需要巨额外汇储备来匹配当地货币,还需要强有力的财政纪律来控制政府赤字。固定汇率的拉丁美洲国家需要经历痛苦而深刻的改革才能满足这些条件,但没有一个国家实现了这一目标。因此,僵化的劳动力市场、不断上升的财政赤字和被高估的本币构成了一个致命的组合。墨西哥在1995年经历了“龙舌兰酒危机”,墨西哥比索大幅贬值。阿根廷在2001-2002年的债务危机转移到几任临时总统手中,民粹主义者内托·基什内尔和克里斯蒂娜·费尔南德斯登上了总统宝座。

更糟糕的是,尽管进行了10年的所谓改革,拉丁美洲国家在保护产权、促进出口和便利商业运作方面仍然远远落后于欧洲、美洲和亚洲的新兴国家。尽管进口关税已经降低,但总的来说仍然很高。除了少数例外,拉丁美洲公司发现很难在国际市场上竞争。与北欧相比,在巴西创办和破产一家公司极其困难。法院判决的执行还很遥远。私有化往往没有促进公平和竞争的监管体系,这使得裙带关系和裙带关系猖獗。法治也不容乐观:每当总统更迭,阿根廷最高法院就会被清洗,并被新总统的支持者所取代。因此,在上述发展的第一阶段之后,固定投资和人力资本投资没有明显积累,生产率也没有提高。仅仅是一场剧烈的经济动荡,以前的发展成果将一无是处。

智利政治家维罗妮卡·米歇尔·巴切莱特·赫里亚曾两次担任智利总统。她是智利第一位女性总统。

当然,并非所有的事情都如此令人失望。自从智利从1982年的债务危机中复苏以来,它一直坚定不移地在皮诺切特(Pinochet)的军政府以及随后在民主中左翼联合政府的领导下实施一系列深刻的改革。智利建立了健全的金融体系、独立的中央银行和不可动摇的亲市场监管体系。以拉戈斯总统和智利社会党的巴西·赖特总统为代表的智利左派从阿连德的失败中吸取了教训,不再试图推进激进主义。相反,它们在全球化、市场经济、民主和法治的基础上,通过适度的金融分配逐渐惠及贫困群体。尽管这项基于可持续基础的减贫计划似乎只取得了一点点进展,但过去几十年的扎实积累已经产生了相当大的成果。在所有衡量经济和社会发展的统计数据中,智利几乎是拉丁美洲唯一能够跻身世界前列的国家,大致达到南欧发达国家的水平。由于多年来对铜矿出口盈余的明智管理,智利在2009年的经济危机中表现良好,没有受到严重打击。这反过来使智利人对该国的民主制度更有信心,并成为拉丁美洲少数例外之一。

其他拉丁美洲国家没有智利幸运。一方面,政治精英们一直声称他们失败的责任在于美国和国际货币基金组织。另一方面,遭受危机的选民也无意区分什么是错的,什么是不够的,什么与他们的困难有关,什么不是。他们用自己的选票否决了过去十年的整体选举,选举委内瑞拉的乌戈·查韦斯、玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯和巴西工党的卢拉·达席尔瓦。

查韦斯和卡斯特罗

虽然卢拉和查韦斯都通过反对新自由主义赢得了民主选举,但他们完全不同的选择也给各自的国家带来了不同的命运。出生于贫困中的卢拉在巴西政坛一直是反对派阵营中的激进左翼分子。他在2003年的当选引起了国际市场的恐慌。然而,多年的政治经验使卢拉成熟务实。在他成为总统后,他继续而不是摧毁了前总统卡多佐的许多改革和努力。除了与反对派谈判和妥协以及坚持民主制度的政治风格之外,卢拉还继续其稳定财政和对外开放的基本国策。在此基础上,他通过创新的转移支付计划,使许多经济负担相对较小的巴西最贫困家庭受益。卢拉任期内(2003-2011年),巴西相对平稳地通过了经济危机的考验,实现了约4%的年均国内生产总值增长。尽管它不能与中国的两位数相比,但它在拉丁美洲是一个相当辉煌的成就。

相比之下,查韦斯的“玻利瓦尔主义”的特点是没收外国投资,私营企业国有化,以及通过飙升的油价支持激进和激进的支出。查韦斯1999年上台后,修改了宪法,削弱了代表机构的权力和最高法院的独立性。将大量权力集中在总统手中。他奖励他的支持者,通过控制社会支出、公共工作和公共建筑合同来镇压他的反对者,并将几乎所有的媒体收归国有并分发给他的亲信。当委内瑞拉的摇钱树和委内瑞拉国家石油公司(pdvsa)的经济支柱在2002年爆发针对查韦斯的大规模罢工时,他对该公司进行了很大的改变,将巨额石油收入纳入他的直接控制,但严重损害了pdvsa的财务独立性和运营效率。

查韦斯以财政上不可持续的方式,通过各种形式的“使命”进行了宏大的扶贫工作,结果令人怀疑,腐败现象严重。2003-2008年期间,委内瑞拉的经济增长数字相当惊人,人均国内生产总值一度接近智利。只要国际油价保持在不断上涨的高位,查韦斯就可以宣称他的“21世纪社会主义”已经取代了臭名昭著的华盛顿共识,开辟了一条值得拉美效仿的新道路。不幸的是,早在2009年,当这本书出版时,世界经济危机导致的油价下跌已经使委内瑞拉的经济成为困难的征兆。爱德华兹认为这个国家将来将面临严峻的考验。

展望和预测

评估结束时,爱德华兹将拉丁美洲国家的发展前景分为三类。第一类是以智利和乌拉圭为代表的已经超过发展门槛的国家。他们建立了一个稳定的体系来保证发展成果。人均收入已经进入发达国家的行列。尽管增长缓慢,但更接近稳定的发达国家。第二组国家由巴西代表。尽管统治者采取了务实和明智的政策,对经济运行和社会发展表现出相对透彻的理解,但他们缺乏足够的政治意愿和力量来推进更深入的改革,巩固体制发展的成就。这给他们国家的未来投下了阴影。第三类是像委内瑞拉这样民粹主义猖獗的国家。爱德华兹指出,该国的民主制度和经济发展都将面临严峻挑战。

回顾十年后,作者在《拉丁美洲的落后》中所做的分析是可靠而坚实的。他对不同类别拉丁美洲国家的设想基本上已经成为现实。随着中国经济自2015年以来的放缓导致本轮大宗商品周期的衰退,拉美大宗商品出口国受到了一定程度的冲击。然而,智利和乌拉圭很好地应对了这些波动,它们的经济继续稳步发展。

除了前面提到的阿根廷之外,一度受到国际社会一致青睐的巴西并没有继续保持其良好的运气。继承卢拉的工党主席罗塞夫滥用出口横财,不负责任地扩大财政支出,却没有为不可避免的经济收缩周期做准备。另一方面,巴西检察官在“熔岩之旅”调查中发现,巴西执政联盟的集体崩溃涉及从巴西石油公司获得不当的选举资金,引发了强烈的公众抗议。在巨大的政治和经济压力下,罗塞夫辞职了。经过两年平淡的过渡,右翼民粹主义和反建制派贾希尔·博索纳罗(Jahir Bosonaro)在2018年巴西选举中上台,承诺打击腐败,恢复经济,让巴西走出衰退。

博索纳罗,被称为热带特朗普

如果波索纳罗的掌权将如何影响巴西还有待观察,委内瑞拉基本上已经宣布了“玻利瓦尔”死刑。自2015年以来,错误的经济政策和不负责任的财政支出,加上美国页岩油爆炸压低油价和其他因素,已使委内瑞拉陷入恶性通胀和社会崩溃。自从查韦斯掌权以来,400万人(约占总人口的八分之一)逃离祖国,成为难民。国际货币基金组织估计,委内瑞拉目前的人均国内生产总值只有2700美元,不到2015年的30%,不到智利的五分之一。在军队和安全机构的支持下,马杜罗总统和反对派选举的临时总统瓜伊多继续相互面对,社会和解遥遥无期。

政策、制度和规范

从《拉丁美洲落后》中,我们可以直观地感觉到,经济发展在很大程度上取决于中短期的具体政策和战略。无论决策者选择密切关注美元还是浮动汇率,鼓励出口还是进口替代,私有化还是国有化都会在一定程度上和一定时期内影响国家的经济发展。然而,一方面,决策者本身必须承受体制环境造成的决策压力。许多经济上合理的政策不会给政治决策者带来足够的利益,也不会面临巨大的阻力。另一方面,正确的政策能否生效还取决于一个充满活力和包容性的决策过程、可信和强有力的执行承诺以及大多数社会成员的理解和支持。所有这些都离不开必要的体制背景。

拉丁美洲摆脱殖民主义并独立已经有200多年了。所有拉丁美洲国家都经历了政治和经济制度的巨大变化。然而,迄今为止,很少有国家建立了对长期经济发展至关重要的系统。正如詹姆斯·罗宾逊(james robinson)论文中指出的那样,尽管拉丁美洲国家经历了无数次政变和革命,但许多与配电有关的特征依然存在——这是因为该系统具有惯性。在给定的政治经济均衡下,精英们总是有动机按照过去的模式重建权力分配模式。一个国家可能会以军政府的形式成为民选政府,但是从关键社会团体那里获得支持的社团主义赞助可以保持不变。某个行业和公司可能从“国家主导”转变为“私营经济”,但通过权力渠道寻租和利润传递的现实可能保持不变。民粹主义者可以通过大规模动员来动员反对高层精英,但委内瑞拉现在在最赤裸裸和毫不掩饰的资源分配体系中占据主导地位。

制度惰性也将通过“标准化”以更加微妙和系统的方式表现出来。“规范”是社会上广泛认同的一组信仰。这些信念将人们分成不同的群体,协调人们在社会、经济和政治互动中的期望,并决定社会动员的模式和强度。与纸面上频繁变化的政策和制度相比,“规范”往往在拉美政治中发挥更重要的作用,实际上限制了正式制度的有效性和可行性。

阿根廷2002年的债务危机源于无法控制的政府财政赤字,政府赤字源于阿根廷无法在联邦和各省之间建立有效和稳定的财政分权和财政纪律,这反过来又可以追溯到强大的布宜诺斯艾利斯省和阿根廷建国以来各省之间的深刻矛盾。当各省和中央政府之间以及公民和国家之间存在根深蒂固的不信任时,国家/中央政府不能增加税收和以较低的成本提供公共服务,这反过来又进一步证实了公民对政府滥用税收的怀疑。拉美国家习惯性的顺周期金融——好年景透支金融和坏年景痛苦的紧缩——也有规范根源。拉丁美洲的民粹主义传统有能力在社会弱势群体中动员反对当权派的力量,允许查韦斯这样的街头政客直接推翻现有精英,但它不擅长通过强有力的政党制度将公众的声音垂直制度化,并以温和的方式将公众意见纳入立法决策。这种致命的政治组合有能力惩罚任何在短期内给公众带来痛苦的政治家,但它不能建立一种有约束力的长期财政纪律。这个国家不够强大,不足以压制社会,这个社会也不够强大,不足以驯服这个国家和驯服自己。

在《拉丁美洲落后》和许多文件中观察和分析的拉丁美洲现象是规范、制度和政策相互强化和锁定造成的困境。就像一个重力陷阱,它将大多数拉丁美洲国家锁定在低水平的发展平衡中。然而,这并不是绝望的借口:任何令人失望的现实,无论看起来多么坚实,都不排除拉丁美洲人民更好地理解其困境的根源以及拉丁美洲决策者在其能力范围内做出更好决策的可能性。这些变化对目前的现状可能只有微不足道的影响,但正如智利已经成功逃脱拉丁美洲的陷阱一样。平衡是一个动态过程,结构从来不是整体的。充分理解现实的政治行动主题足以在铁条松动的地方开辟新的可能性。

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